ABSTRACT
In o w c o m e t o t h e c o n s i d e r a t i o n o f t h e s y s t e m w h i c h i t i s p r o p o s e d t o s u b s t i t u t e f o r t h e r e p r e - s e n t a t i v e s y s t e m . T h e new s y s t e m e m b r a c e s t h r e e p a r t s : t h e r e f e r e n d u m , t h e i n i t i a t i v e a n d t h e r e c a l l . L e t u s t a k e t h e m i n t h e i r o r d e r . T h e r e f e r e n d u m , s p e a k i n g g e n e r a l l y , i s n o t h i n g b u t a r e f e r e n c e o f a n i s s u e t o ad e c i s i o n b y ap o p u l a r e l e c t i o n . I t h a s l o n g b e e n k n o w n i n t h e p o l i t i c a l m a c h i n e r y o f t h i s G o v e r n m e n t , a n d h a s l o n g b e e n u s e d f o r c e r t a i n p u r p o s e s ; a n d w h i l e i t s o p e r a t i o n h a s n o t b e e n e n t i r e l y s a t i s f a c t o r y , i t seems t h e o n l y f e a s i b l e p l a n t o a c c o m p l i s h t h a t f o r w h i c h i t is u s e d . I n t h e f i r s t p l a c e , a f t e r ap r o p o s e d c o n s t i t u -
t i o n a l a m e n d m e n t h a s b e e n f o r m u l a t e d , d i s c u s s e d , a m e n d e d a n d m o d i f i e d i n some d e l i b e r a t i v e a s s e m - b l y , l i k e ac o n s t i t u t i o n a l c o n v e n t i o n o r l e g i s l a t u r e , a n d h a s b e e n r e c o m m e n d e d f o r a d o p t i o n b y t h e c o n v e n t i o n o r l e g i s l a t u r e , o r , a s s o m e c o n s t i t u t i o n s p r o v i d e , a f t e r i t h a s t w i c e r e c e i v e d s u c h e x a m i n a - t i o n a n d f a v o r a b l e v o t e a t s u c c e s s i v e l e g i s l a t i v e
I N I T I A T I V E A N D R E F E R E N D U M 4 3
s e s s i o n s , i t i s t h e n s u b m i t t e d t o t h e p e o p l e f o r t h e m t o d e t e r m i n e , b y am a j o r i t y v o t e , w h e t h e r i t is t o b e f i n a l l y a d o p t e d . U n d e r some s y s t e m s a c o n s t i t u t i o n a l a m e n d m e n t i s n o t a d o p t e d u n l e s s a m a j o r i t y o f a l l t h o s e v o t i n g a t t h e e l e c t i o n s h a l l v o t e f o r i t . U n d e r o t h e r s y s t e m s , i t i s e n o u g h i f am a j o r i t y o f t h o s e v o t i n g o n t h e i s s u e s h a l l b e i n i t s f a v o r . O f c o u r s e , i f t h e r e i s n o o t h e r i s s u e p e n d i n g a t t h e e l e c t i o n , a n d t h e r e a r e n o c a n d i - d a t e s r u n n i n g f o r office, t h e n am a j o r i t y o f t h o s e v o t i n g a t t h e e l e c t i o n a n d am a j o r i t y o f t h o s e v o t i n g o n a n i s s u e a r e t h e s a m e , b u t o f t e n a t s u c h e l e c t i o n s c a n d i d a t e s f o r office a r e v o t e d f o r , a n d i t h a s u s u a l l y r e s u l t e d t h a t t h e v o t e s f o r c a n d i - d a t e s a r e l a r g e l y i n excess o f t h o s e c a s t o n a c o n s t i t u t i o n a l i s s u e . T h e d i f f e r e n c e , t h e r e f o r e , b e t w e e n am a j o r i t y o f t h o s e v o t i n g a t t h e e l e c t i o n a n d t h o s e v o t i n g o n t h e i s s u e i s g e n e r a l l y av e r y m a t e r i a l o n e . Ih a v e no h e s i t a n c y i n s a y i n g t h a t It h i n k t h e r e q u i r e m e n t t h a t t h e v o t e s h o u l d be a m a j o r i t y o f t h o s e v o t i n g a t t h e e l e c t i o n i s t h e s a f e r a n d b e t t e r o n e . I n M i n n e s o t a t h e f o r m e r r u l e p r e v a i l s a n d s o m e f o u r o r five a m e n d - m e n t s p r o p o s e d h a v e f a i l e d , t h o u g h m o r e v o t e d f o r t h e m t h a n a g a i n s t t h e m , b e c a u s e t h e f a v o r a b l e v o t e w a s n o t am a j o r i t y o f t h e t o t a l v o t e c a s t f o r c a n d i d a t e s f o r office a t t h e s a m e e l e c t i o n . I t t o o o f t e n h a p p e n s , a s we s h a l l see, t h a t t h e v o t e o n
4 4 P O P U L A R G O V E R N M E N T
c o n s t i t u t i o n a l issues t h u s t a k e n a w a k e n s so l i t t l e i n t e r e s t t h a t t h e t o t a l v o t e o n t h e i s s u e is h a r d l y m o r e t h a n h a l f t h e u s u a l v o t e c a s t f o r c a n d i d a t e s f o r office. T h e t o t a l v o t e p r o a n d c o n o n t h e i s s u e is h a r d l y am a j o r i t y o f t h e e l e c t o r a t e , a n d am a j o r i t y o f t h o s e v o t i n g i s t h u s ac o m p a r a t i v e l y s m a l l m i n o r i t y o f t h e whole e l e c t o r a t e . T h e c o n - · s t i t u t i o n is t h e f u n d a m e n t a l l a w a d o p t e d a f t e r d e l i b e r a t i o n , d i s c u s s i o n a n d f i n a l v o t e o f t h e people~ I t embodies t h e s e l f - i m p o s e d r e s t r a i n t b y t h e p e o p l e u p o n t h o s e who a c t f o r t h e m i n p a s s i n g l a w s o r e x e c u t i n g laws o r p o l i c i e s . T h o s e s o l e m n l y e n a c t e d r e s t r a i n t s t h a t h a v e been t r i e d f o r y e a r s , a n d u p o n t h e f a i t h o f w h i c h so m u c h o f b u s i n e s s a n d i n d i v i d u a l a c t i o n h a s been b a s e d , s h o u l d n o t b e l i g h t l y c h a n g e d , c e r t a i n l y n o t b y less t h a n am a j o r i t y o f t h e e l e c t o r a t e . T h e s m a l l v o t e b y which i n some S t a t e s t h e m o s t m a r k e d c h a n g e s a r e b r o u g h t a b o u t i n t h e i r c o n s t i t u t i o n s , does n o t show t h e s t a b i l i t y i n o u r G o v e r n m e n t which we w e r e w o n t t o t h i n k we h a d , a n d which g a v e us s u c h p r i d e i n t h e p r o v e n efficacy a n d p e r m a - n e n c e o f p o p u l a r r u l e . T h u s i n C a l i f o r n i a t h e v o t e which c a r r i e d m o s t r a d i c a l a m e n d m e n t s t o t h e c o n s t i t u t i o n , w i t h c h a n g e s o f immense i m p o r t a n c e i n t h e s t r u c t u r a l f r a m e w o r k o f t h e S t a t e g o v e r n - m e n t , w a s c o n s i d e r a b l y less t h a n t h a t o f t h e v o t e ay e a r b e f o r e c a s t f o r t h e m i n o r i t y c a n d i d a t e f o r
I N I T I A T I V E A N D R E F E R E N D U M 4 5
t h e P r e s i d e n c y , who l o s t t h e S t a t e b y s i x t y t h o u - s a n d (6 0 , 0 0 0 ) a n d i t w a s less t h a n o n e - t h i r d o f t h e t o t a l v o t e f o r t h e P r e s i d e n c y . I n O h i o t h e r e w e r e f o r t y - o n e d i f f e r e n t c o n s t i t u t i o n a l c h a n g e s v o t e d o n a t as p e c i a l e l e c t i o n i n S e p t e m b e r , 1 9 1 f l . T h e t o t a l v o t e w a s v e r y l i t t l e m o r e t h a n 5 0 0 , 0 0 0 , · a n d t h e p r e v a i l i n g v o t e w a s g e n e r a l l y less t h a n 8 0 0 , 0 0 0 . I n t h e N o v e m b e r f o l l o w i n g t h e t o t a l v o t e w a s o v e r 1 , 1 0 0 , 0 0 0 , s h o w i n g t h a t t h e s e r a d i - c a l c o n s t i t u t i o n a l c h a n g e s w e r e e f f e c t e d b y less t h a n 8 0 p e r c e n t o f t h o s e e l e c t o r s who t u r n e d o u t a t ap r e s i d e n t i a l e l e c t i o n a n d c o n s i d e r a b l y less t h a n fl5 p e r c e n t o f t h e t o t a l e l e c t o r a t e . Ih a v e a l r e a d y p o i n t e d o u t h o w i m p o r t a n t i t i s t h a t a l a r g e p a r t o f t h e e l e c t o r a t e s h a l l d i s c h a r g e t h e i r d u t i e s , a n d how u n f a i r i t is t h a t so l a r g e ap r o - p o r t i o n o f t h e e l e c t o r s a v o i d e l e c t i o n s w h e n t h e y c o n c e r n t h e a d o p t i o n o f l e g i s l a t i v e o r c o n s t i t u - t i o n a l c h a n g e s . S t i l l , u n d e r t h e s y s t e m s t h a t h a v e p r e v a i l e d , p r e l i m i n a r i e s a r e r e q u i r e d o f ac h a r a c t e r t o a d v i s e t h e whole p e o p l e o f t h e i s s u e , a n d d e l a y s a r e e n f o r c e d t o s e c u r e d e l i b e r a t i o n . T h u s i n t h e p r o c e s s o f a d o p t i n g s u c h c o n s t i t u t i o n a l a m e n d - m e n t s , t h e f i n a l a c t i o n o f t h e p e o p l e h a s u s u a l l y b e e n p r e c e d e d b y t h e d e t a i l e d d i s c u s s i o n , i n a d e l i b e r a t i v e a s s e m b l y l i k e al e g i s l a t u r e o r ac o n - v e n t i o n , o f e v e r y c l a u s e a n d b y t h e p r o p o s a l o f a m e n d m e n t s o f e v e r y c l a u s e f o r t h e p u r p o s e o f
46P O P U L A R G O V E R N M E N T
b e t t e n n e n t . T h e p u b l i c a r e a d v i s e d o f t h e c h a r - a c t e r o f t h e a m e n d m e n t s b y t h e d i s c u s s i o n i n t h e a s s e m b l y o r c o n v e n t i o n , a n d s u b s t a n t i a l t i m e e l a p s e s i n w h i c h t o e n a b l e t h e p u b l i c t o a c q u i r e k n o w l e d g e o f w h a t i s p r o p o s e d i n t h e c h a n g e o f f u n d a m e n t a l l a w . S o m e t i m e s , i n d e e d , t w o y e a r s a r e c o n s u m e d i n t h e n e c e s s a r y p r e l i m i n a r i e s f o r a c o n s t i t u t i o n a l a m e n d m e n t . W h e r e , h o w e v e r , t h e r e f e r e n d u m isa s s o c i a t e d w i t h t h e i n i t i a t i v e , we s h a l l seet h a t n o s u c h s a f e g u a r d s a r e p r o v i d e d t o g i v e t h e p u b l i c t h e b e n e f i t o f a m e n d m e n t b y p e r - ·sonso f e x p e r i e n c e o r o f t i m e f o r i n f o n n a t i o n a n d d e l i b e r a t i o n . S e c o n d , t h e r e f e r e n d u m h a s b e e n u s e d f o r y e a r s
a s ac o n d i t i o n u p o n w h i c h l o c a l l e g i s l a t i o n e n a c t e d b y as t a t e l e g i s l a t u r e s h a l l g o i n t o e f f e c t . F o r i n s t a n c e , w h e n t h e q u e s t i o n i s w h e t h e r ap r o h i b i - t i o n l a w o u g h t t o b e p u t i n t o o p e r a t i o n i n a m u n i c i p a l i t y , d i s t r i c t o r c o u n t y , i t h a s become f r e q u e n t l y t h e c u s t o m o n t h e p a r t o f t h e l e g i s - l a t u r e s t o p r o v i d e t h a t t h e l a w s h a l l g o i n t o o p e r a t i o n i n s u c h m u n i c i p a l i t y , d i s t r i c t o r c o u n t y , i f , i n al o c a l e l e c t i o n , am a j o r i t y o f t h e v o t e r s l a w f u l l y r e s i d i n g t h e r e i n s h a l l v o t e i n f a v o r o f i t s o p e r a t i o n - o t h e r w i s e n o t . T h i s i s w h a t i s c a l l e d t h e l o c a l o p t i o n a r r a n g e m e n t , a n d h a s t h e a d v a n - t a g e o f m a k i n g t h e g o i n g i n t o e f f e c t o f t h e l a w d e p e n d u p o n t h e q u e s t i o n w h e t h e r i t c a n b e r e a l l y
I N I T I A T I V E A N D R E F E R E N D U M 47
e n f o r c e d . E x p e r i e n c e h a s s h o w n t h a t al a w o f t h i s k i n d , s u m p t u a r y i n i t s c h a r a c t e r , c a n o n l y b e p r o p e r l y e n f o r c e d i n d i s t r i c t s i n w h i c h am a j o r i t y o f t h e p e o p l e f a v o r t h e l a w , a n d , t h e r e f o r e , f a v o r i t s e n f o r c e m e n t ; b u t i n ad i s t r i c t w h e r e t h e m a j o r i t y o f t h e p e o p l e a r e o p p o s e d t o t h e l a w , a n d do n o t s y m p a t h i z e w i t h i t s p r o v i s i o n s , a s u m p t u a r y l a w is a l m o s t c e r t a i n t o b e c o m e ad e a d l e t t e r . N o w e v e r y o n e m u s t r e c o g n i z e t h e d e m o r a l - i z i n g e f f e c t o f t h e e n a c t m e n t o f l a w s a n d t h e i r a t t e m p t e d e n f o r c e m e n t a n d t h e i r f a i l u r e b e c a u s e o f t h e l a c k o f p u b l i c o p i n i o n t o s u p p o r t t h e officers o f t h e l a w i n a t t e m p t i n g s u c h e n f o r c e m e n t . I t o u g h t t o b e s a i d t h a t l o c a l i t i e s h a v e i n t e r e s t e n o u g h i n s u c h al o c a l q u e s t i o n a s l i q u o r · s e l l i n g t o m a k e t h e v o t e m u c h n e a r e r t h a t o n c a n d i d a t e s i n ag e n e r a l e l e c t i o n . T h e i s s u e i s s i m p l e a n d t h o r o u g h l y u n d e r s t o o d , i t i s s h a r p , a n d t h e p e o p l e k n o w t h e i r m i n d s . A t t e m p t s h a v e b e e n m a d e i n c o u r t s t o i m p e a c h
t h e c o n s t i t u t i o n a l i t y o f ar e f e r e n d u m l a w l i k e t h i s , o n t h e t h e o r y t h a t t h e l e g i s l a t u r e c a n n o t d e l e g a t e i t s l e g i s l a t i v e p o w e r t o t h e p e o p l e w i t h - o u t s p e c i a l c o n s t i t u t i o n a l a u t h o r i t y . C o u r t s h a v e s u s t a i n e d t h e l a w , h o w e v e r , o n t h e t h e o r y t h a t t h e l e g i s l a t i o n w a s t h e a c t o f t h e l e g i s l a t u r e , a n d t h a t t h e l e g i s l a t u r e h a d t h e a u t h o r i t y t o i m p o s e s u c h c o n d i t i o n s a s t o i t s g o i n g i n t o e f f e c t a s t h e l e g i s -
4 8 P O P U L A R G O V E R N M E N T
l a t u r e m i g h t c h o o s e , a n d t h a t t h e q u e s t i o n o f t h e r e f e r e n d u m a n d t h e i s s u e i n t h e r e f e r e n d u m w e r e n o t h i n g b u t t h e c o n d i t i o n s u p o n w h i c h t h e l a w w a s t o g o i n t o e f f e c t . T h e r e f e r e n d u m h a s b e e n u s e d i n o t h e r c a s e s .
